十二屆全國人大常委會第十六次會議8月25日分組審議了《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱“修訂草案”)。

常委會組成人員和部分人大代表就修訂草案展開了熱烈討論，認(rèn)為這次修改稿更趨完善、具體，具有很強(qiáng)的針對性和可操作性，建議經(jīng)本次會議審議修改后予以通過。

明確立法目的：

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能成為防治大氣污染的限制條件

叢斌委員關(guān)于修訂草案提出兩個修改意見。針對修訂草案中第8條，建議刪掉“與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)”一句。他說：“在前兩次討論中也有其他委員提出過這個問題。我們必須認(rèn)識到，制定大氣污染防治法的主要目的是什么?”他認(rèn)為，立法的主要目的是為了保障公眾健康，維護(hù)公眾健康。“如果確立這樣的指導(dǎo)思想，在防治大氣污染的過程中就不能讓‘與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)’成為一個限制條件。”他表示，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況如何，大氣中的有害污染物達(dá)到一定程度，即足以造成對人體健康的損害時，就要采取措施，否則難以體現(xiàn)“以人為本”的宗旨理念。

他同時建議，制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要把“不足以引起人體健康損害”作為標(biāo)準(zhǔn)。從斌說：“我的第二個意見是在第9條前面添加‘國家’兩字，改為‘國家制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)’，強(qiáng)調(diào)在大氣環(huán)境保護(hù)上的政府責(zé)任。”

他認(rèn)為，制定兩個標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到不損害公眾健康的目的，需要科學(xué)依據(jù)的支撐。我國目前實(shí)行的多是單項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，是按照單項(xiàng)污染物在大氣中的含量不足以引起人體健康損害為下限設(shè)定的排放標(biāo)準(zhǔn)?！拔覀冊O(shè)想，在一個地區(qū)大氣污染物不可能是一種，可能是多種污染物共同作用。如果只依據(jù)單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的話，盡管每項(xiàng)污染因子都不超標(biāo)，但并不能夠說明大氣質(zhì)量是符合健康標(biāo)準(zhǔn)的?！彼f，幾種污染物對人體的損害具有疊加效應(yīng)，這種疊加會產(chǎn)生毒性作用，即單一毒物在一定量的范圍內(nèi)不足以引起健康損害，但多種毒物疊加在一起共同作用就會有損害。因?yàn)檫@些污染物對人體的損害是非選擇性的，所以標(biāo)準(zhǔn)的制定要注意多種污染物疊加后對人體造成損害的量化低限。

抓住要害問題：

控制油品和燃煤質(zhì)量，限制石油焦進(jìn)口和使用

有些部門和社會公眾提出，我國應(yīng)當(dāng)提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。辜勝阻委員表示，大氣污染防治法的這次修訂找準(zhǔn)了方向。大氣污染的治理不僅要控車減煤，還有非常重要的一方面是提高油品和燃煤的質(zhì)量。

“有媒體報(bào)道稱，我們的油品含硫量是歐洲和日本的15倍。可見，油品質(zhì)量對于大氣污染的貢獻(xiàn)很大。修訂草案就特別突出了這一點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)油企要按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。”他說，修訂草案同時在針對煤的問題上強(qiáng)調(diào)使用潔凈煤，這是因?yàn)闇p煤是有限度的，煤還是目前非常重要的、占主要地位的能源，所以提高燃煤的質(zhì)量對于大氣污染治理而言非常重要。

“在控車問題上，這次修改在大家的意見建議基礎(chǔ)上有了改進(jìn)，提出采取經(jīng)濟(jì)措施而不是行政限制的辦法，我認(rèn)為這樣非常好。”辜勝阻舉例說，在日本東京，市民擁有汽車的比例非常高，但東京大量市民仍然乘用公共交通。這是因?yàn)橛密嚦杀竞芨?，而且公共交通非常便捷，我國可以借鑒這個經(jīng)驗(yàn)，通過經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)措施來控制城市通行的汽車。

全國人大代表顏開認(rèn)為，修訂草案在第41條中規(guī)定，“燃煤電廠和其他燃煤單位應(yīng)當(dāng)采用清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置”，雖然新建電廠和改造電廠普遍安裝了脫硫、脫硝裝置，但有的電廠為節(jié)省成本，并沒有按照技術(shù)要求運(yùn)營?！氨热缗欧诺臅r候?qū)囟仁怯幸欢ㄒ蟮模@個要求達(dá)不到的話，比較潮濕的氣體就更容易形成霧霾?！彼ㄗh，在“配套建設(shè)”后增加“并運(yùn)行符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的除塵、脫硫脫硝等裝置”。同時，在修訂草案第43條里也同樣加上“配套建設(shè)并運(yùn)行符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的除塵、脫硫、脫硝等裝置”。

全國人大常委會副委員長陳昌智提出了關(guān)于石油焦的污染問題?！靶抻啿莅干婕傲嗣禾浚珱]有提到石油焦?！彼f，我國2013年進(jìn)口石油焦932萬噸，其硫分普遍大于5%，并且含有有毒有害物質(zhì)。這些石油焦主要是從美國進(jìn)口而來，占進(jìn)口總量的75%，而美國石油焦的硫分最高可在11%左右。他指出，石油焦在國內(nèi)用于工業(yè)硅、電解鋁和玻璃的生產(chǎn)，產(chǎn)生的污染很大?！拔覀儑鴥?nèi)生產(chǎn)的石油焦基本上也能夠滿足需求，但由于美國國內(nèi)的環(huán)保要求越來越高，它就大量地向外傾銷石油焦，而進(jìn)口使用后，對大氣產(chǎn)生污染是很大的。”

他認(rèn)為，對石油焦的進(jìn)口和使用也應(yīng)該加以限制。“我主張?jiān)诘?02條、第103條、第104條關(guān)于對煤炭的限制中，在‘煤炭’兩字后面加上‘石油焦’，使這3條同時對石油焦的進(jìn)口和使用加以限制?！?/p>

關(guān)注公眾健康：

增加對室內(nèi)空氣污染防治的規(guī)定

歐陽淞委員建議，在修訂草案第四章的最后增加對室內(nèi)空氣污染防治的規(guī)定。他認(rèn)為，室內(nèi)空氣污染防治也屬于大氣污染的一種，而我國當(dāng)前只有關(guān)于室內(nèi)空氣質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)，還沒有針對室內(nèi)空氣污染防治的專項(xiàng)立法。因此，有必要在大氣污染防治法中對室內(nèi)空氣污染防治做出明確規(guī)定。

他建議，可以在第85條后增加一句，即“住宅、辦公建筑等民用建筑物應(yīng)當(dāng)實(shí)行室內(nèi)空氣質(zhì)量強(qiáng)制檢測，檢測不合格的工程禁止進(jìn)行竣工備案。國家鼓勵商店、餐飲、旅游、賓館、影視等公共場所建筑物的室內(nèi)裝修實(shí)行竣工室內(nèi)空氣質(zhì)量檢測，檢測應(yīng)當(dāng)由具有室內(nèi)環(huán)境檢測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行?！?/p>

聚焦交通工具：

有效防治車、船、飛行器等產(chǎn)生的污染

全國人大常委會副委員長陳昌智針對修訂草案的第67條，即“國家積極推進(jìn)民用航空器的大氣污染防治，鼓勵在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用過程中采取有效措施減少大氣污染物的排放”，建議把“鼓勵”兩個字刪掉，改為“在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用過程中應(yīng)當(dāng)采取有效措施減少大氣污染物的排放?！?/p>

他指出，民用航空器的污染不可小視。以北京首都機(jī)場為例，每天起降的航班架次成百上千，而波音747型號的飛機(jī)在起飛時耗油量達(dá)5噸，A320起飛時耗油是4噸，污染不可謂不大。因此，在修訂草案里就不能用“鼓勵”，而是要改為“應(yīng)當(dāng)”。

王鴻舉委員對此表示認(rèn)同，他建議，在修訂草案第13條的第2款，即“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機(jī)動車船、非道路移動機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施”一句中，“車船”兩字之后再加上“飛行器”。他說，事實(shí)上，國內(nèi)每個像北京、上海這樣的大城市中，如果看燃油的使用量，飛行器的占比都很高，可以達(dá)到20%左右。

許振超委員建議，在修訂草案第58條中增加一項(xiàng)，即“國家應(yīng)設(shè)立機(jī)動車清潔排放耐久性標(biāo)準(zhǔn)”。他指出，現(xiàn)實(shí)中大量存在這樣的情況，新的機(jī)動車盡管檢驗(yàn)合格，但跑100公里甚至20公里就不合格了。他認(rèn)為，最起碼應(yīng)建立一個標(biāo)準(zhǔn)，從而保證新車跑5萬公里或者跑10萬公里后，排放仍然能夠達(dá)標(biāo)。此舉將在一定程度上促進(jìn)我國汽車制造業(yè)在質(zhì)量上的實(shí)質(zhì)性提升。

他說：“如果沒有這個限制，生產(chǎn)出來的汽車雖然有條文限制，要求不許排放超標(biāo)，但是用了很短一段時間就不合格了，而且所有這些問題都要由消費(fèi)者來承擔(dān)責(zé)任。消費(fèi)者花錢買了車，花錢買了油，就有權(quán)得到質(zhì)量合格的汽車和油品。如果出了問題，單純讓消費(fèi)者來承擔(dān)損失，我認(rèn)為是沒有道理的，建議進(jìn)行修改?！?/p>

全國人大代表顏開提出，修訂草案第64條“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶應(yīng)該符合船舶相關(guān)排放要求”，符合當(dāng)前國際海事組織的相關(guān)規(guī)定。但是對違反這一規(guī)定，比如船舶排放不符合要求應(yīng)如何處罰，相關(guān)法律責(zé)任里沒有得到體現(xiàn)。

落實(shí)責(zé)任主體：

地方政府對大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)

龍超云委員認(rèn)為，大氣污染防治法應(yīng)充分體現(xiàn)新《環(huán)保法》的理念，在總則中強(qiáng)調(diào)“改善空氣質(zhì)量優(yōu)先原則、生態(tài)安全第一原則、預(yù)防原則、綜合治理原則”。她認(rèn)為，修訂草案應(yīng)充分體現(xiàn)新《環(huán)保法》已經(jīng)確立的以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體，公民、社會、媒體參與的多元共治機(jī)制?！霸诼鋵?shí)地方政府責(zé)任方面，修訂草案第3條規(guī)定了地方各級人民政府對大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但是缺少關(guān)于如何落實(shí)的具體規(guī)定。”她說，可以仿照新《環(huán)保法》的要求，靠限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度這類有效抓手，來落實(shí)地方政府的責(zé)任。她建議，第3章中對達(dá)不到大氣環(huán)境功能區(qū)要求、大氣污染物擴(kuò)散比較差的城市，要求其在城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃中及時進(jìn)行調(diào)整。

安徽省人大常委會副主任沈衛(wèi)國說：“修訂草案第125條針對執(zhí)法部門的責(zé)任要求偏輕，應(yīng)當(dāng)就濫用職權(quán)、玩忽職守、行政不作為等問題，如濫發(fā)排污許可證的、出具環(huán)評報(bào)告失實(shí)的、對公民舉報(bào)未及時處理的、該檢查未及時檢查或發(fā)現(xiàn)問題未及時處理的、徇私舞弊瀆職犯罪的等，給予行政處分或追究刑事責(zé)任，保證責(zé)任追究落到實(shí)處。

全國人大常委會副委員長萬鄂湘指出，修訂草案第14~17條這4個條款中的主體都是城市人民政府，盡管這4條專門針對城市的大氣環(huán)境質(zhì)量問題來限定，但主體應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定為“縣級以上人民政府”，從而使責(zé)任更全面。他說：“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模霧霾天氣的出現(xiàn)跟焚燒秸稈直接相關(guān)。有時候，城市郊區(qū)或者不歸城市管轄的附近縣區(qū)等非城區(qū)地方焚燒秸稈的問題嚴(yán)重影響到城市的空氣質(zhì)量?！?/p>

保障公眾權(quán)益：

大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況向社會公開

袁駟委員建議在修訂草案第16條中，即“城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況時，應(yīng)當(dāng)報(bào)告大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況”這句話后面，加上“并向社會公開”?！熬褪钦f，政府不僅要對人大和人大常委會做報(bào)告，同時要向社會公開，給社會一個交代，對公眾負(fù)責(zé)?！彼f，這一條建議建立在第15條的基礎(chǔ)上，第15條要求達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會公開，那么達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況也不能只是在人大或人大常委會內(nèi)部做報(bào)告，也應(yīng)該向社會公開。

同時，他認(rèn)為，修訂草案第31條第2款改得非常好，針對最后一句話“對實(shí)名舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)反饋處理結(jié)果等情況，查證屬實(shí)的，對舉報(bào)人給予獎勵”，建議后面加上“查處結(jié)果向社會公開”?！皩?shí)名舉報(bào)查證屬實(shí)的，除給予舉報(bào)人獎勵之外，查處結(jié)果要向社會公開，讓舉報(bào)人有成就感，讓社會公眾看到舉報(bào)的效應(yīng)?！彼f。

張濤委員建議在修訂草案第7條中間增加一款，即“國家保障公民享有獲得大氣環(huán)境信息、參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。他說：“這樣可以提高公眾保護(hù)大氣環(huán)境的意識。全民都參與大氣保護(hù)了，能夠更快使大氣污染的狀況得以改善。”

鄭功成委員提出，修訂草案第12條中，對大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況在定期評估后，評估結(jié)果也應(yīng)向社會公布。同時，他主張，在修訂草案的第25條，即“環(huán)保主管部門發(fā)現(xiàn)大氣污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備傳輸?shù)臄?shù)據(jù)異常的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查”一句后，應(yīng)要求“調(diào)查結(jié)果向社會公布”。

歐陽淞委員說，信息公開作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本措施，已經(jīng)在新《環(huán)保法》中得到了明確規(guī)范，政府有義務(wù)依法公開環(huán)境信息，排污單位也有義務(wù)公開大氣污染物的排放情況，接受社會監(jiān)督。他建議，修訂草案的第24條第一句之后也增加“及時向社會公開”的內(nèi)容，改為“企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范，對其排放的工業(yè)廢氣和本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物進(jìn)行監(jiān)測，并及時向社會公開，同時須保存原始監(jiān)測記錄。”

體現(xiàn)生態(tài)價值：

大氣污染排放者應(yīng)負(fù)有生態(tài)損害賠償責(zé)任

梁勝利委員說，修訂草案在法律責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)損害賠償問題。他提出，在第64條中，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但這里所謂的侵權(quán)責(zé)任法只針對人身和財(cái)產(chǎn)的損害，沒有規(guī)定生態(tài)損害的賠償辦法，“立法沒有銜接好，出現(xiàn)了漏洞?！?/p>

他指出，在2015年出臺的《最高人民法院關(guān)于審理民事環(huán)境公益訴訟適用法律有關(guān)規(guī)定的解釋》當(dāng)中對這個問題做出了規(guī)范，相對來說更加清晰，明確了排放大氣污染造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)人身、財(cái)產(chǎn)和生態(tài)方面的侵權(quán)責(zé)任?！拔业囊庖娛窃谛抻啿莅钢忻鞔_大氣污染排放者應(yīng)當(dāng)負(fù)有生態(tài)損害賠償方面的責(zé)任。這一條款如何約束、如何規(guī)范，我建議把《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關(guān)條款結(jié)合進(jìn)去?！?/p>

應(yīng)對突發(fā)事件：

針對突發(fā)性大氣污染事件預(yù)防設(shè)立專門條款

鄧昌友委員建議，修訂草案應(yīng)體現(xiàn)對加強(qiáng)易燃易爆危險(xiǎn)品管理的重視。“‘8˙12’天津爆炸事故在國內(nèi)外引發(fā)了高度關(guān)注，造成的影響很大。在此之前可能沒有考慮到這個問題的嚴(yán)重性，但現(xiàn)在應(yīng)該引起重視。目前，修訂草案中沒有提及這方面的問題。危險(xiǎn)品爆炸不僅會對水、土壤等造成很大污染，而且也可能對大氣造成嚴(yán)重污染，這是不能回避的事實(shí)?！彼ㄗh，修訂草案在標(biāo)準(zhǔn)制定、防治措施以及法律責(zé)任內(nèi)容中，都應(yīng)當(dāng)增加對突發(fā)大氣污染事件的應(yīng)對措施。

全國人大常委會副委員長萬鄂湘提出， 修訂草案第六章的標(biāo)題是“重污染天氣應(yīng)對”，存在兩個問題?！暗诹碌膽?yīng)對只是治，沒有防，防的問題在整個第六章中都沒有談到，這是第一個大問題。第二點(diǎn)是針對像‘8-12’天津爆炸事故這類突發(fā)性大氣污染事件的預(yù)防和應(yīng)對問題，在整個第六章中也沒有談到?？梢灾匦掳堰@一章設(shè)計(jì)一下，把該補(bǔ)的補(bǔ)充上來。”他建議，針對突發(fā)性大氣污染事件的預(yù)防和應(yīng)對設(shè)立專門的條款。

楊震委員建議，在修訂草案的第四章里增加一節(jié)，主要針對危險(xiǎn)品和有毒有害物質(zhì)導(dǎo)致大氣污染的防治?！耙?yàn)檫@關(guān)系到老百姓的生命安全，非常重要。”他建議，在總則的第七條，關(guān)于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者中增加一句話，“生產(chǎn)、銷售危險(xiǎn)品和有毒有害物質(zhì)產(chǎn)品的企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律，并制定危險(xiǎn)品和有毒有害物質(zhì)一旦泄露的應(yīng)急處理方案，避免造成大氣污染”。同時，在后面相應(yīng)的法律責(zé)任當(dāng)中，增加規(guī)定對沒有制定處理方案的限制其投入生產(chǎn)。

解決農(nóng)村污染：

秸稈綜合利用應(yīng)列入縣級財(cái)政預(yù)算

全國人大代表郭建仁表示，當(dāng)前秸稈焚燒污染是困擾農(nóng)村發(fā)展的主要問題之一?！靶抻啿莅傅?6條中‘應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持’這兩個詞我認(rèn)為用得太軟。秸稈的綜合利用應(yīng)該列入縣級財(cái)政預(yù)算，就跟糧食補(bǔ)貼一樣。一畝地糧食補(bǔ)貼現(xiàn)在是70元，秸稈一畝地可以再補(bǔ)貼30元，老百姓秸稈綜合利用就能把它變廢為寶?！彼ㄗh，在第76條中補(bǔ)充“把秸稈綜合利用列入財(cái)政預(yù)算”，這樣力度更大一些。

王剛委員認(rèn)為，修訂草案第76條有關(guān)秸稈綜合利用的內(nèi)容中，“縣級人民政府組織建立”的體系比較可行，建議將“采用財(cái)政補(bǔ)貼等措施”改為“各級人民政府采用財(cái)政補(bǔ)貼、政策引導(dǎo)”。他說：“比如土地使用政策是按農(nóng)用地來算還是其他條件?對于這種問題必須得有政策引導(dǎo)措施，從而支持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)組織，還有其他經(jīng)濟(jì)組織等開展秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)。”他說。

回應(yīng)敏感話題：

大氣污染防治不能剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利

郝如玉委員說，修訂草案已經(jīng)刪去二審稿中第58條，關(guān)于限制機(jī)動車出行的規(guī)定，這是一個非常重大的問題，涉及對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。“我們剛剛在立法法中明確，對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪或限制使用要有法可依，這是民主和法治建設(shè)的一個重大進(jìn)步。在這方面，大氣污染防治法不應(yīng)該剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也就是說限行是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪。目前我國的機(jī)動車限行措施在各地開展迅速，這對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)有所損害，一些常委會委員建議把這一條刪掉，我持堅(jiān)決支持的態(tài)度?！彼f。

王隴德委員建議，修訂草案的第50條第3款 “應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市交通的科學(xué)管理，優(yōu)化道路的設(shè)置和使用”中，“道路”后應(yīng)加上“交通燈”。這一條的目的是為了“人行道和非機(jī)動車的連續(xù)暢通”。但人行道和非機(jī)動車不可能連續(xù)，否則要紅綠燈干什么?應(yīng)改成“保障行人、非機(jī)動車和機(jī)動車各行其道、有序暢通”，這樣敘述比較科學(xué)。